"INTRODUÇÃO
A proposta de Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano económico de 2013 (doravante, ORAM 2013) foi elaborada pelo Governo Regional, de acordo com os princípios e regras legais vigentes na Lei de Enquadramento Orçamenta, no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira e estruturada de acordo com a orgânica governativa definida pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2011/M, de 14 de novembro, que define a composição e funcionamento do Governo Regional para a presente legislatura.
A elaboração da proposta orçamental, enquanto instrumento de execução da política governativa e da observância dos compromissos assumidos pelo Governo Regional perante o Estado, teve por linhas orientadoras o Programa de Governo para a atual legislatura e o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro a que a Região Autónoma da Madeira (PAEF-RAM) se vinculou.
A situação de instabilidade económica e financeira que carateriza a atualidade, com origem nos efeitos da crise internacional, conjugada com a persistência de desequilíbrios internos que Portugal acumulou ao longo de mais de uma década (nomeadamente défices elevados das contas externas e das contas públicas), o elevado endividamento público e privado, a rigidez dos mercados, a estagnação económica e o galopar do desemprego, o culminar destes desequilíbrios, num contexto de crise, desencadearam fortes pressões sobre os custos de financiamento do sistema bancário e na perda de acesso ao crédito em condições normais de mercado.
A atual conjuntura – caraterizada pela crise dos mercados financeiros, com efeitos na indisponibilidade de acesso ao crédito, e pela indeterminação quanto à recuperação do crescimento económico – refletiu-se direta e indiretamente na economia regional, dada a sua dimensão, o grau de dependência e abertura ao exterior, agravada pela sua especialização económica. Esta conjuntura colocou, igualmente, fortes constrangimentos na satisfação das necessidades de financiamento dos agentes económicos regionais.
Em linha com as mesmas dificuldades deparadas a nível nacional, a RAM assinou um programa de assistência financeira com o Estado que inclui um conjunto de medidas que visam a consolidação orçamental da Região, de forma a garantir a sustentabilidade das finanças públicas regionais e a sua capacidade de financiamento.
Através deste programa de assistência financeira foram definidos objetivos para os saldos orçamentais que, para 2012, são de -194,3 e -158,1 milhões de euros em contabilidade pública e nacional, respetivamente.
Contudo, o cenário subjacente ao enquadramento macroeconómico de suporte alterou-se significativamente, comprometendo, em particular, a arrecadação de receita conforme previsto e, por conseguinte, o alcance dos objetivos orçamentais definidos, realidade esta semelhante ao quadro nacional.
O contexto em que se insere a presente proposta é de grande exigência ao nível da disciplina e rigor orçamental e financeira, face aos objetivos definidos pelo PAEF-RAM, tendo por finalidade o reequilíbrio da situação financeira regional, assim como a garantia da sustentabilidade das finanças públicas.
Para efeitos do controlo orçamental, ao nível da despesa, os serviços do Governo Regional, Serviços e Fundos Autónomos e empresas reclassificadas aplicam a Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (Lei n.º 8/ 2012, de 21 de fevereiro) que teve um efeito decisivo na evolução da contração de novos encargos. A aplicação desta Lei implicou a implementação de mecanismos de controlo e de gestão dos fundos disponíveis, cujo efeito resultou grandemente na contenção da contração de novas despesas, dado que, de acordo com a referida lei, a assunção de novos compromissos tem obrigatoriamente subjacente a existência de fundos disponíveis que garantam a sua liquidação.
A aplicação e o cumprimento da Lei dos Compromisso e Pagamentos em Atraso por todos os departamentos do Governo Regional, ao impor novas regras à assunção de novos encargos e ao associar a efetivação dos compromissos à existência de fundos disponíveis (não apenas, como tradicionalmente, nas regras de cabimentação), constituem um instrumento que continuará a impedir os desfasamentos entre a realização das despesas e a execução orçamental. Deste modo, constituiu um mecanismo fundamental para o alcance do equilíbrio orçamental, visto que as despesas apenas poderão ser assumidas mediante a existência de disponibilidades efetivas.
O cumprimento dos objetivos do PAEF-RAM continuará a impor elevadas restrições orçamentais à RAM. A contenção das despesas públicas continuará a constituir o principal contributo para a correção dos desequilíbrios orçamentais, visto que a correção pelo lado da receita fiscal apresenta no atual quadro macroeconómico maiores vulnerabilidades, devido à retração do consumo e da base tributável.
A estabilidade e a sustentabilidade das finanças públicas regionais dependem efetivamente da execução de uma política orçamental de contenção das despesas públicas, enquadrada pelo PAEF-RAM, sem prescindir de uma política social de proteção aos mais desfavorecidos e de incremento da atividade económica, pilar essencial do sucesso de qualquer programa de reequilíbrio financeiro.
A estimativa das receitas orçamentais teve por base a previsão das diversas componentes da receita orçamental regional, coexistindo, deste modo, uma adequação da execução da despesa à receita orçamental prevista, tendo em vista o alcance do saldo orçamental programado. Contudo, perante um cenário macroeconómico particularmente desfavorável, conjugado com o grande volume de medidas orçamentais para atingir o nível do saldo programado, as previsões orçamentais tornam-se vulneráveis a estes efeitos.
A nível das receitas fiscais, a sua previsão teve em conta as estimativas mais recentes quanto às alterações fiscais a implementar em 2013. Conforme a Proposta de Orçamento do Estado para 2013 (OE 2013), prevê-se, assim, o aumento do contributo do financiamento pela componente das receitas próprias previstas no ORAM 2013.
As transferências do Estado e o endividamento previsto correspondem aos montantes inscritos no OE 2013 e à previsão dos desembolsos do empréstimo decorrente do PAEF-RAM, enquanto que as transferências da União Europeia traduzem a execução de projetos cofinanciados levados a cabo pelo Governo Regional, cuja receita reverte para o orçamento da RAM.
A política orçamental a adotar para 2013 estará orientada para a continuidade de implementação de reformas exigidas à Administração Regional, nomeadamente medidas de racionalização da utilização dos recursos públicos, através da contenção das despesas de funcionamento e de investimento, nos limites impostos para a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) a nível regional.
Contudo, em sinal contrário, a reposição do subsídio de Natal aos trabalhadores da administração pública regional, a efetuar mensalmente em regime duodecimal, representa um acréscimo significativo da despesa face ao ano anterior, a par do acréscimo das contribuições para a Caixa Geral de Aposentações (CGA), o que corresponde a um aumento relativo de 33,3%. Estes acréscimos traduzidos na proposta de orçamento de funcionamento dos serviços constituem novos constrangimentos à limitação das despesas de funcionamento, que deverá ser operacionalizado no conjunto dos agregados da despesa deste capítulo.
Neste quadro de fortes restrições orçamentais e de incerteza quanto à evolução da conjuntura económica, o aperfeiçoamento das medidas de eficiência e de eficácia na aplicação de recursos financeiros públicos deverá ser ainda mais aprofundada, de modo a que a redução dos recursos não se reflita com igual impacto na qualidade de vida das populações e constitui um importante desafio à governação.
Os investimentos a realizar em 2013 estarão essencialmente associados à realização de projetos no âmbito do programa da reconstrução, assim como os que resultam da utilização dos fundos comunitários disponíveis, abrangendo diversas áreas de intervenção.
Os investimentos contemplados no Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira (PIDDAR), a realizar em 2013, refletem as limitações determinadas pelo PAEFRAM e espelham as orientações estratégicas definidas no Plano de Desenvolvimento Económico e Social (PDES) e os recursos disponíveis no âmbito da Lei de Meios e dos fundos comunitários.
O processo de consolidação orçamental, ao conduzir as finanças públicas para uma trajetória sustentável de redução dos níveis de endividamento público, não pode estar desligada do prosseguimento de políticas económicas de aumento da competitividade, de promoção do crescimento económico e da criação de emprego.
Considerando que o desenvolvimento económico regional assenta, em grande medida, no dinamismo da iniciativa privada e na atividade empresarial, o Governo Regional da Madeira, através dos fundos comunitários disponíveis, continuará empenhado em apoiar o empreendedorismo e o desenvolvimento do setor privado.
Neste contexto, inclui-se o apoio às atividades económicas, através da promoção e desenvolvimento de medidas; da execução de diversos programas e ações no apoio ao desenvolvimento das atividades económicas, com recurso a fundos comunitários, nomeadamente o fundo de capital de risco, fundo de garantia mútua; do sistema de incentivos ao empreendedorismo e inovação, promoção e apoio ao aumento da capacidade e dos fatores competitivos; do programa de integração com investimento estruturante; do sistema de apoio ao turismo; sobrecustos destinados a compensar as empresas pelos custos adicionais relacionados com as desvantagens das regiões ultraperiféricas; do apoio à cooperação empresarial; do sistema de incentivos à qualificação empresarial; do sistema de informação empresarial de apoio ao investimento; do microcrédito e do sistema de incentivos à internacionalização das empresas da Região.
Sobre medidas relevantes no domínio energético destacam-se os projetos de racionalização, valorização e aprovisionamento de energia; o desenvolvimento de avaliação e utilização de energias renováveis e o plano de implementação do biocombustível.
A promoção e valorização da atividade turística constituem uma prioridade e será dada continuidade à estratégia e às grandes linhas de desenvolvimento que têm orientado o setor na RAM. O principal vetor estratégico consistirá na valorização do seu potencial turístico, numa perspetiva integrada, sustentável e de consolidação das caraterísticas de destino de qualidade e diferenciado no quadro da competitividade nacional e internacional. Dada a importância que o setor turístico possui na economia regional, quer em termos de emprego, quer na atividade económica, além dos efeitos multiplicadores que o turismo induz para o crescimento da economia, o Governo Regional continuará a apostar na promoção e na dinamização deste mercado, através de campanhas de promoção e do contínuo enriquecimento do calendário anual de animação turística e de estímulo à iniciativa privada, para potenciar uma melhor oferta de animação turística e de afirmação do destino Madeira.
No domínio da cultura, a valorização proativa do património cultural enquanto vetor para a afirmação da identidade histórico-cultural regional constitui um dos fatores potenciadores da atividade económica, em particular do turismo, através da valorização, diversificação e divulgação da oferta cultural e museológica, e da conservação e qualificação do património cultural nas suas mais diversas formas de materialização.
Para o setor primário, a política estratégica de desenvolvimento assenta no aumento da produção especificamente orientada para a procura, diminuindo as necessidades de importação e aumentando as exportações da produção regional. Neste setor, a aplicação de recursos comunitários possui uma grande expressão. A estratégia de atuação está orientada para a valorização comercial dos produtos regionais, sobretudo para os que são reconhecidos pelas suas especificidades. As ações de comunicação e de promoção dos produtos agroalimentares constituem um contributo para a sua valorização e afirmação nos mercados interno e externo, através das quais se pode efetuar uma maior integração entre a produção e a comercialização, com vista a uma maior aproximação entre a oferta e a procura Assim, as prioridades de atuação para este setor serão a orientação para o mercado, para a criação efetiva de valor através de ações que garantam o escoamento da produção, para a sua certificação, para a criação de imagem e para a projeção dos produtos no mercado interno e externo. O expetável aumento do rendimento dos produtores possibilitará a promoção da gestão sustentável dos recursos naturais e do desenvolvimento equilibrado das zonas rurais, fator indispensável para o crescimento económico regional.
Noutro conspecto, a educação constitui um pilar fundamental para o alcance do desenvolvimento socioeconómico da RAM. O Governo Regional da Madeira, ao longo dos anos, tem investido elevados recursos neste setor, especialmente destinados à rede de escolas públicas, aos apoios financeiros ao funcionamento, ao investimento de instituições particulares de ensino, à promoção da educação especial e reabilitação, à formação profissional, à ação social.
As ações previstas na área da educação preveem a consecução de projetos visando o incremento de competências a nível da inovação, do empreendedorismo, da sociedade do conhecimento, do fomento da utilização das tecnologias de informação e comunicação, do incremento de competências e de valorização dos recursos humanos.
Dada a elevada preponderância que o setor da educação representa na afetação de recursos do orçamento regional, as medidas de racionalização introduzidas neste setor possuem impactos significativos na poupança de recursos públicos. Neste sentido, a melhoria dos níveis de eficiência e de eficácia na gestão destes recursos poderão conduzir a níveis de economia significativos.Por seu turno, o acesso ao sistema de saúde regional tem vindo a possibilitar a melhoria dos indicadores de saúde. A sustentabilidade deste setor tem de ser assegurada face ao nível de recursos disponíveis. Daí a necessidade de assegurar uma trajetória da despesa alinhada com o nível de recursos disponíveis, sem colocar em causa a prestação de cuidados de saúde.
As opções estratégicas para o setor da saúde passam pela consolidação, em 2013, das medidas iniciadas no ano anterior, com o objetivo de garantir a sustentabilidade do serviço regional de saúde e a viabilidade da entidade pública empresarial que presta os serviços neste domínio, através da redução efetiva da despesa.
Os eixos estruturantes de ação da política de saúde regional enquadram-se no necessário alinhamento entre as estratégias a desenvolver, designadamente na sustentabilidade financeira do setor e na continuidade da prestação de cuidados de saúde de elevada qualidade a toda a população. Assim, neste exercício orçamental, será dada continuidade a importantes medidas que permitirão a poupança de recursos ao nível dos custos operacionais, em que uma gestão orientada para a eficiência e para a eficácia na aplicação dos recursos financeiros garantirão a continuidade da prestação de serviço de elevada qualidade.
A promoção da habitação com integração social, urbanística e paisagística, contemplam um conjunto de intervenções a realizar em 2013, através do apoio compensatório à habitação com fins sociais, apoio a particulares, reposição do parque habitacional assolado pela Intempérie de 20 de fevereiro de 2010 e pelos incêndios de julho de 2012, com especial incidência para as intervenções de construção ou aquisição de habitação para arrendamento social e de recuperação de habitações próprias.
O desenvolvimento de medidas ativas e preventivas para o emprego constitui o grande objetivo nesta área, sendo a inserção no mercado de trabalho do maior número de pessoas o grande desafio da atividade governativa neste domínio.
Na atual conjuntura, a promoção do emprego enfrenta grande desafios, sendo que os apoios concedidos às empresas para a melhoria da sua capacidade competitiva, através de medidas que fomentem a criação do próprio emprego e inserção de desempregados no mercado de trabalho, do desenvolvimento do espírito empresarial e incentivo à contratação, do reforço dos mecanismos de apoio à inserção profissional dos jovens, da intensificação da atuação do Instituto de Emprego da Madeira (IEM, IP-RAM), em matéria de programas de emprego constituem esforços importantes no que respeita ao necessário ajustamento entre a oferta e a procura e à sua otimização.
A tendência para o crescimento do desemprego mantém-se e só poderá inverter-se com a retoma da economia. Neste contexto, as políticas de combate e de prevenção deste fenómeno são cruciais e a atuação por parte do Governo Regional irá no sentido de incrementar as intervenções de combate ao desemprego. Para o efeito, o contributo dos fundos comunitários assumem neste domínio um papel fundamental.Face à fixação ao limite do investimento anual determinado pelo PAEF-RAM, os novos investimentos deverão enquadrar-se financeiramente na execução da Lei de Meios e na utilização dos fundos comunitários disponíveis, abrangendo as intervenções no âmbito da reconstrução, designadamente em termos de reabilitação corretiva e preventiva de cursos de água, consolidação preventiva de taludes e escarpas, intervenções de segurança de garantia aos aglomerados habitacionais, às vias de comunicação e às edificações e equipamentos públicos.
À prevenção e gestão de riscos naturais e antrópicos, inserem-se um conjunto de intervenções de reconstrução, canalização e regularização de cursos de água, com financiamento previsto no âmbito da Lei de Meios, onde estão previstos no decurso de 2013 importantes intervenções nos troços de várias ribeiras. No domínio das acessibilidades internas – e dadas as limitações orçamentais vigentes – apenas poderá ser dada continuidade a um conjunto limitado de obras, atendendo ao elevado grau de execução das respetivas empreitadas, visto que a execução destes trabalhos se encontram delimitados para efeitos da restrição imposta ao nível da FBCF no âmbito do PAEF-RAM.
Atendendo às atuais exigências ao nível do controlo da execução orçamental e dos compromissos do universo da administração regional, impunha-se a implementação de um sistema integrado numa lógica de unicidade da informação contabilística em todos os serviços. Para o efeito, iniciaram-se no ano de 2012 os trabalhos conducentes à generalização da aplicação do POCP e de uma plataforma de gestão financeira e orçamental integrada, através da aplicação GeRFiP: Gestão de Recursos Financeiros em modo partilhado, nos termos da medida 45 do PAEF-RAM. Assim, a partir de 2013, todos os serviços da administração regional adotarão o novo regime de contabilidade patrimonial.
As medidas de consolidação orçamental previstas para 2013 implicam o aprofundamento do rigor da gestão dos recursos financeiros públicos, tendo a implementação das medidas previstas no PAEF-RAM um papel determinante no alcance dos objetivos orçamentais estabelecidos, ao nível da sustentabilidade das finanças públicas e da redução dos níveis de endividamento público.As medidas orçamentais implicam ajustamentos tanto na despesa como na receita, sendo que o maior esforço para o alcance dos objetivos orçamentais recai na redução das despesas. Assim, os objetivos a este nível passam necessariamente pela redução dos diversos agregados da despesa, sobretudo a nível redução dos consumos intermédios, o que permitirá a estabilização do investimento nos níveis de 2012.
As medidas de consolidação são transversais a toda a administração pública, abrangendo o setor público empresarial regional. A magnitude das reformas implica a determinação e o envolvimento de todos os setores, como condição de garantia de sucesso do processo de consolidação orçamental em curso. A presente proposta orçamental insere-se no período de governação da legislatura 2011 a 2015, que se enquadra num contexto de agravamento da crise económica nacional e internacional. É deste modo que o processo de ajustamento estrutural é determinante para a retoma económica e é neste contexto que o Governo Regional conciliará as exigências do processo de consolidação orçamental, com incentivo à dinamização da economia e à manutenção da coesão económica e social na Região Autónoma da Madeira" (fonte: relatório do Orçamento de 2013)
