sexta-feira, julho 31, 2009

Açores: versão integral do acórdão do TC

ACÓRDÃO N.º 403/2009
Processos n.ºs 111/09, 116/09 e 320/09
Plenário
Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues

"Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:
I – Relatório
1 – Requerentes
O Provedor de Justiça dirigiu, em 10 de Fevereiro de 2009, ao Tribunal Constitucional, um requerimento pedindo a apreciação e declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas contidas nos artigos 7.º, n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), 101, n.º 1, alínea n), e 130.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, na redacção que, por último, lhe foi conferida pela Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro (de agora em diante, EPARAA). Logo depois, no dia 12 de Fevereiro de 2009, um Grupo de deputados à Assembleia da República apresentou outro requerimento, pedindo, agora, a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no artigo 114.º do EPARAA. Finalmente, no dia 29 de Abril de 2009, o Provedor de Justiça dirigiu novo requerimento ao Tribunal pedindo a apreciação e declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas contidas nos artigos 4.º, n.º 4, 1ª parte, 7.º, n.º 1, alíneas i) e j), 34.º, alínea m), 119.º, nos 1 a 5, 124.º, n.º 2, e 140.º, n.º 2, do EPARAA.
2 – Objecto dos pedidos
O teor das normas do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (na redacção introduzida pela Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro) que são, aqui, questionadas é o seguinte:
Artigo 4.º
Símbolos da Região
4 — A bandeira da Região é hasteada nas instalações dependentes dos órgãos de soberania na Região e dos órgãos de governo próprio ou de entidades por eles tuteladas, bem como nas autarquias locais dos Açores.
Artigo 7.º
Direitos da Região
1 — São direitos da Região, para além dos enumerados no n.º 1 do artigo 227.º da Constituição:
[…]
i) O direito a uma política própria de cooperação externa com entidades regionais estrangeiras, nomeadamente no quadro da União Europeia e do aprofundamento da cooperação no âmbito da Macaronésia;
j) O direito a estabelecer acordos de cooperação com entidades regionais estrangeiras e a participar em organizações internacionais de diálogo e cooperação inter-regional;
[…]
o) O direito a criar provedores sectoriais regionais;
Artigo 34.º
Competência política da Assembleia Legislativa
Compete à Assembleia Legislativa:
[…]
m) Aprovar acordos de cooperação com entidades regionais ou locais estrangeiras que versem sobre matérias da sua competência ou sobre a participação em organizações que tenham por objecto fomentar o diálogo e a cooperação inter -regional;
Artigo 47.º
Discussão e votação
4 — Carecem de maioria de dois terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções:
[…];
c) A eleição de provedores sectoriais regionais.
Artigo 67.º
Outras matérias
Compete ainda à Assembleia Legislativa legislar nas seguintes matérias:
[…];
d) A criação e estatuto dos provedores sectoriais regionais;
[…].
Artigo 101.º
Incompatibilidades
1 — São incompatíveis com o exercício do mandato de deputado à Assembleia Legislativa os seguintes cargos ou funções:
[…];
n) Provedores sectoriais regionais;
[…].
Artigo 114.º
Audição pelo Presidente da República sobre o exercício de competências políticas
Os órgãos de governo regional devem ser ouvidos pelo Presidente da República antes da dissolução da Assembleia Legislativa e da marcação da data para a realização de eleições regionais ou de referendo regional, nos termos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.
Artigo 119.º
Audição qualificada
1 — A Assembleia da República e o Governo da República adoptam o procedimento de audição qualificada, nos seguintes casos:
a) Iniciativas legislativas susceptíveis de serem desconformes com qualquer norma do presente Estatuto;
b) Iniciativas legislativas ou regulamentares que visem a suspensão, redução ou supressão de direitos, atribuições ou competências regionais, nos termos do n.º 2 do artigo 14.º;
c) Iniciativas legislativas destinadas à transferência de atribuições ou competências da administração do Estado para as autarquias locais dos Açores, nos termos do artigo 135.º.
2 — O procedimento de audição qualificada inicia-se com o envio para o órgão de governo próprio competente da proposta ou projecto de acto acompanhada de uma especial e suficiente fundamentação da solução proposta, à luz dos princípios da primazia do Estatuto, do adquirido autonómico e da subsidiariedade.
3 — No prazo indicado pelo órgão de soberania em causa, que nunca pode ser inferior a 15 dias, o órgão de governo próprio competente emite parecer fundamentado.
4 — No caso de o parecer ser desfavorável ou de não aceitação das alterações propostas pelo órgão de soberania em causa, deve constituir-se uma comissão bilateral, com um número igual de representantes do órgão de soberania e do órgão de governo próprio, para formular, de comum acordo, uma proposta alternativa, no prazo de 30 dias, salvo acordo em contrário.
5 — Decorrendo o prazo previsto no número anterior, o órgão de soberania decide livremente.
Artigo 124.º
Relações externas com outras entidades
2 — No âmbito do número anterior, a Região pode, através do Governo Regional, estabelecer ou aceder a acordos de cooperação com entidades de outros Estados.
Artigo 130.º
Provedores sectoriais regionais
1 — A Região pode criar provedores sectoriais regionais que, respeitando as atribuições do Provedor de Justiça e em coordenação com este, recebam queixas dos cidadãos por acções ou omissões de órgãos ou serviços da administração regional autónoma, de organismos públicos ou privados que dela dependam, de empresas privadas encarregadas da gestão de serviços públicos regionais ou que realizem actividades de interesse geral ou universal no âmbito regional.
2 — Os provedores sectoriais regionais podem dirigir as recomendações que entenderem às entidades referidas no número anterior e exercer as restantes competências que lhes venham a ser atribuídas por decreto legislativo regional.
3 — Os provedores sectoriais regionais são eleitos pela Assembleia Legislativa e têm um estatuto de independência.
4 — A criação de um provedor sectorial regional não envolve qualquer restrição ao direito de queixa ao Provedor de Justiça ou às suas competências.
Artigo 140.º
Alteração do projecto pela Assembleia da República
2 — Os poderes de revisão do Estatuto pela Assembleia da República estão limitados às normas estatutárias sobre as quais incida a iniciativa da Assembleia Legislativa e às matérias correlacionadas.
3 – Fundamentação dos Pedidos
3.1. O Provedor de Justiça fundamentou o pedido de declaração da inconstitucionalidade dos artigos 7.º, n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), 101, n.º 1, alínea n) e 130.º, do EPARAA, em suma, nos seguintes termos:
O artigo 7.°, n.º 1, alínea o), do Estatuto, consagra o direito da Região de «criar provedores sectoriais regionais».
Nos termos do artigo 130.º, estes provedores receberão "queixas dos cidadãos por acções ou omissões de órgãos ou serviços da administração regional autónoma, de organismos públicos ou privados que dela dependam, de empresas privadas encarregadas da gestão de serviços públicos regionais ou que realizem actividades de interesse geral ou universal no âmbito regional". Nos termos do mesmo artigo, os provedores sectoriais podem dirigir as recomendações que entenderem às entidades referidas e exercer as restantes competências que lhes venham a ser atribuídas por decreto legislativo regional.
O legislador quis instituir, ao nível regional, instituições com as mesmas características e funções que o órgão consagrado no artigo 23.° da Constituição: o Provedor de Justiça.
Ora, ao permitir a criação de provedores sectoriais regionais, o Estatuto ignora o estatuto constitucional do Provedor de Justiça. Com a criação dos provedores sectoriais regionais perde-se a visão sistémica da defesa não jurisdicional dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, subverte-se a função preventiva global de ocorrência de injustiças e ilegalidades nas diversas administrações, deturpa-se o papel unitário de guardião dos direitos e interesses legítimos de todos e de cada um dos portugueses por parte do Provedor de Justiça, e retira-se, sem necessidade e contra a intenção legislativa, efectividade aos direitos.
Termina o Provedor de Justiça pedindo a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos artigos 7.º n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), 101, n.º 1, alínea n), e 130.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
3.2. O Grupo de Deputados à Assembleia da República, no requerimento que dirigiu a este Tribunal, fundamentou o seu pedido de declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do artigo 114.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, nos seguintes termos:
A Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro, adita ao Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores o artigo 114°, relativo à “Audição pelo Presidente da República sobre o exercício de competências políticas”.
O artigo 114° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores estabelece o que se segue: “Os órgãos de governo regional devem ser ouvidos pelo Presidente da República antes da dissolução da Assembleia Legislativa e da marcação da data para a realização de eleições regionais ou de referendo regional, nos termos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição”.
Esta norma vem impor ao Presidente da República novas obrigações que a Constituição não prevê. Na verdade, de acordo com o artigo 234°, n.º 1, da CRP: “As Assembleias Legislativas das regiões autónomas podem ser dissolvidas pelo Presidente da República, ouvido o Conselho de Estado e os partidos nelas representados”. De igual forma, o artigo 133°, alínea j), da Lei Fundamental estabelece que “Compete ao Presidente da República, relativamente a outros órgãos: (...) j) Dissolver as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, ouvidos o Conselho de Estado e os partidos nela representados (...)“. A Constituição só impõe, portanto, o dever de audição do Conselho de Estado e dos partidos representados na Assembleia Legislativa respectiva. Só estes, e nenhum outro órgão ou entidade, devem ser ouvidos, nos termos constitucionais, pelo Presidente da República, em caso de dissolução de Assembleia Legislativa. Sucede, porém, que o novo artigo 114° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores vem impor ao Presidente da República outras audições, para além das constitucionalmente exigidas, no caso de dissolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores. Efectivamente, tal norma obriga a que, em caso de dissolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, o Presidente da República ouça, para além do Conselho de Estado e dos partidos representados na Assembleia Legislativa, os próprios órgãos de governo regional, ou seja, no caso, o Governo Regional dos Açores e a própria Assembleia Legislativa dos Açores, cuja dissolução estará em causa.Tal norma cria, assim, obrigações acrescidas ao Presidente da República, sujeitando-o a mais deveres de audição, no que respeita à dissolução da Assembleia Legislativa dos Açores, do que as previstas na Constituição, desfigurando, assim, o equilíbrio de poderes resultante da Constituição.Ora, tal não é possível. Nos termos do artigo 110, n.º 2, da Constituição, “A formação, a composição, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania são as definidas na Constituição”. O exercício dos poderes do Presidente da República é realizado no quadro da Constituição (cfr. artigo 110°, n.º 2, da CRP), não podendo ficar à mercê da contingência da legislação ordinária aprovada por maiorias políticas circunstanciais. Não pode, assim, uma lei ordinária restringir o exercício das competências políticas do Presidente da República definidas na Constituição, impondo, em caso de dissolução da Assembleia Legislativa dos Açores, um novo trâmite que não tem cobertura constitucional: a audição dos “órgãos de governo regional”.
Acresce referir que a solução normativa contida no artigo 114° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores é absurda. O Presidente da República passa a estar sujeito a mais exigências no que toca à dissolução da Assembleia Legislativa dos Açores do que as previstas para a dissolução da Assembleia da República.Para dissolver a Assembleia da República não tem de consultar o órgão, mas para dissolver a Assembleia Legislativa dos Açores já terá de o fazer [cfr. artigo 133°, alínea e), da Constituição da República Portuguesa]. Além disso, é incompreensível a audição autónoma do Governo Regional quando o Presidente de tal órgão tem já assento no Conselho de Estado e é aí ouvido pelo Presidente da República e também não se compreende a audição autónoma da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores quando, nos termos constitucionais, o Presidente da República já ouve os partidos nela representados.
O artigo 114.º consubstancia uma redução dos poderes do Presidente da República e uma alteração no equilíbrio de poderes que é manifestamente inconstitucional. Em sentido idêntico se pronunciou, aliás, em caso similar, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 402/08, a propósito da norma do n.º 3 do artigo 114.º do Decreto da Assembleia da República n.º 217/X. O artigo 114.º, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, é, portanto, inconstitucional por violação do disposto no artigo 110°, n.º 2, conjugado com os artigos 234°, n.º 1, e 133°, alínea j), da Constituição da República Portuguesa.
3.3. No segundo requerimento que dirigiu ao Tribunal, o Provedor de Justiça pediu a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 4.º, n.º 4, 1ª parte, 7.º, n.º 1, alíneas i) e j), 34.º, alínea m), 119.º, nos 1 a 5, 124.º, n.º 2, e 140.º, n.º 2, do EPARAA, nos termos e com os fundamentos que, em síntese, se seguem:
3.3.1. O art. 4.°, n.º 4, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores determina que “a bandeira da Região é hasteada nas instalações dependentes dos órgãos de soberania na Região e dos órgãos de governo próprio ou de entidades por eles tuteladas, bem como nas autarquias locais dos Açores”. Esta norma impõe, na prática, que a bandeira da Região seja hasteada nas instalações dependentes dos órgãos de soberania que estejam situadas na Região. Os órgãos de soberania representam a Nação e o todo nacional. Deste modo, não faz sentido que a utilização da bandeira da Região seja imposta nas instalações deles dependentes, apenas por força da sua localização regional. Trata-se, aliás, de matéria comum às duas Regiões Autónomas, e que não se afigura apresentar especificidades em cada uma delas. É certo que o lugar a ser ocupado pela bandeira regional quando, eventualmente, hasteada nas instalações dependentes dos órgãos de soberania na Região teria de respeitar o “lugar de honra” que é devido à bandeira nacional. E é, também, naturalmente, aceitável que os órgãos de soberania na Região, por sua vontade e em momentos específicos, de celebração regional (nomeadamente, nos feriados regionais), possam hastear a bandeira da Região juntamente com a Bandeira Nacional. Já não parece, porém, aceitável, pela própria natureza das coisas, que se imponha, aos órgãos de soberania, a utilização obrigatória de um símbolo regional. A imposição, aos órgãos de soberania, que decorre do artigo 4.º, n.º 4, 1.ª parte, do Estatuto, é violadora do princípio da unidade e da indivisibilidade da soberania, e das ideias de unidade nacional e de integridade do território que lhe estão associadas, sendo certo que, conforme decorre, explicitamente, do art.º 225.°, n.º 3, da Constituição, a autonomia político-administrativa regional não afecta a integridade da soberania do Estado.Tal princípio e seus corolários são institucionalmente representados, na Região, pelo exercício dos poderes pelos órgãos de soberania, como órgãos superiores do Estado (art.º 110.º, n.º 1, da Constituição), e simbolicamente pela Bandeira Nacional (art.º 11.º da Constituição).Ademais, o art. 227.°, n.º 1, da Constituição, não abre a porta à normação pelos estatutos regionais de matérias que extravasem o que nele se consente, pelo que também por essa razão o art.° 4.°, n.º 4, do Estatuto, na parte questionada, viola o disposto no art.° 227.°, n.º 1, da Constituição.Com efeito, o art. 4.º, n.º 4, do Estatuto, impõe procedimentos a órgãos de soberania e a órgãos do Estado com instalações na Região, logo, interfere com os poderes destes, o que não cabe, manifestamente, no âmbito próprio da autonomia regional.Assim sendo, a imposição, aos órgãos de soberania, do hastear da bandeira regional revela-se violadora dos princípios da soberania, da unidade e integridade territoriais, e da protecção constitucional conferida à Bandeira Nacional como símbolo desses mesmos princípios.
3.3.2. Também o artigo 7.º, nas suas alíneas i) e j), ao conferir à região “o direito a uma política própria de cooperação externa com entidades regionais estrangeiras", e os artigos 34.°, alínea m) e 124°, n.º 2, ao permitirem que a Assembleia Legislativa Regional e o Governo regional estabeleça acordos de cooperação com entidades estrangeiras são inconstitucionais. Os mencionados dispositivos legais visam concretizar o conteúdo da norma estabelecida no art. 227.°, n.º 1, alínea u), da Constituição, que inclui, no elenco dos poderes das regiões autónomas, o de estabelecerem cooperação com outras entidades regionais estrangeiras e participarem em organizações que tenham por objecto fomentar o diálogo e a cooperação inter-regional, de acordo com as orientações definidas pelos órgãos de soberania com competência em matéria de política externa. Contudo, o Estatuto omite a parte final da norma constitucional mencionada, no segmento que determina que os poderes das regiões autónomas se exerçam “de acordo com as orientações definidas pelos órgãos de soberania com competência em matéria de política externa”. As referidas normas do Estatuto não contêm meros arranjos formais, que permitam, através de uma leitura integrada com a alínea u) do n.º 1 do art.° 227.° da Lei Fundamental, uma interpretação das mesmas conforme ao texto constitucional. A omissão do segmento final da norma constitucional com a concomitante referência, no texto do Estatuto, a um “direito a uma política própria”, visam, conjugadamente, introduzir uma ideia materialmente distinta e, conforme se concluirá, incompatível, com a orientação da Constituição sobre a matéria.O Estatuto pretende permitir o exercício, pela Região, dos poderes em causa de estabelecer acordos de cooperação com entidades estrangeiras, segundo uma política própria, independentemente da existência de orientações, quanto à matéria, definidas pelos órgãos de soberania. Na prática, e se o exercício de tais poderes não implica, naturalmente, o cumprimento de condutas impositivas por parte dos órgãos de soberania, terá, no entanto, de ser feito de forma vinculada relativamente às orientações definidas pelos órgãos de soberania com competência em matéria de política externa, e não independentemente, ou mesmo em contradição, com aquelas.Ora os poderes das regiões devem ser exercidos nos quadros do Estado unitário e nunca ao arrepio das orientações definidas pelos órgãos de soberania em matéria de política externa". Leia aqui a versáo integral do acórdão do TC.

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