Conclusões
Da apreciação do Tribunal de Contas à Conta da Região destacam-se as seguintes conclusões: 1. A Proposta de Orçamento não apresentou os critérios de atribuição de subsídios regionais e a justificação económica e social da sua concessão, conforme o artigo 13.º da LEORAA, nem o mapa XVII (Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos), conforme dispõe o artigo 5.º da LEO;
2. O valor global do Orçamento Inicial (€ 1.417,9 milhões), considerando as Operações extra orçamentais (€ 288,3 milhões), e a respectiva estrutura, manteve-se, apesar de alterações em algumas variáveis da Despesa;
3. A dotação provisional, de € 12,9 milhões, foi utilizada, em exclusivo e na quase totalidade (99,9%), por rubricas correntes, maioritariamente com o Pessoal;
4. O Orçamento (€ 1.130 milhões) teve uma execução financeira na ordem de 91% (€ 1.030 milhões), tanto na Receita, como na Despesa;
5. Verificou-se o incumprimento do equilíbrio orçamental, definido no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAA. De facto, as despesas efectivas (€ 1.018 milhões) superam as receitas efectivas (€ 980 milhões) em € 38 milhões;
6. A Receita, € 1.029,9 milhões (menos 2,4%, € 25,6 milhões, do que em 2008), integra as componentes: Fiscal (43,2%); Transferências (45,4%); Passivos Financeiros (4,8%); e Outras (6,6%). Aquele decréscimo justifica-se pela redução de, praticamente, 30% no IVA (menos € 64,6 milhões), ainda que atenuado por uma receita extraordinária (€ 51,4 milhões);
7. As Transferências apresentam, pela primeira vez, o maior peso na estrutura global, em detrimento dos impostos. O OE transferiu € 362,4 milhões (mais € 13,2 milhões do que em 2008) e a União Europeia € 105,2 milhões (mais € 32,5 milhões do que em 2008). A componente do OE integrou € 5 milhões referentes à correcção da aplicação da anterior LFRA. As TOE e o IVA, em conjunto, ascendem a € 514,7 milhões, contribuindo com 50% para o total da Receita;
8. As receitas próprias (€ 511,7 milhões), menos 4,7%, € 25 milhões, do que em 2008, são constituídas, maioritariamente, pela componente fiscal (86,9%). Aquelas receitas integram, ainda, € 54,3 milhões de receitas extraordinárias, sendo € 35,4 milhões resultantes da devolução de verbas dos ENVC e € 16,0 milhões da contrapartida pela atribuição da concessão e aquisição do edifício e terreno do Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo;
9. As receitas próprias representam 49,7% da Receita Total (50,8% em 2008) e suportam 86,4% (93,6% em 2008) dos encargos de funcionamento da Administração Regional (€ 592,6 milhões);
10. A Despesa, € 1.029,5 milhões (menos 2,4%, € 25,5 milhões, do que em 2008), reparte-se por Funcionamento € 592,6 milhões (57,6%) e Plano de Investimentos [Capítulo 40] € 436,9 milhões (42,4%). Não se verificou qualquer amortização de Dívida;
11. A Despesa Primária (€ 579,5 milhões), mais 3,8%, € 21 milhões, do que em 2008, corresponde a 56,3% da Despesa Total (52,9% em 2008) e mantém uma tendência crescente (1,8%, em 2007; 5%, em 2008; e 3,8%, em 2009);
12. Cerca de metade (€ 515,9 milhões) da Despesa foi transferida para outras entidades, públicas ou privadas, seguindo-se 30,4% para despesas com pessoal. As transferências destinaram-se, principalmente, a entidades integradas na Administração Pública, nomeadamente o SPER (€ 297,7 milhões – 57,7%) e os SFA (€ 81,9 milhões – 15,9%);
13. Os principais capítulos da despesa mantiveram, em 2009, a tendência de crescimento revelada nos anos anteriores. Verifica-se, contudo, uma quebra de 2,4% na Despesa Total, relativamente a 2008, devido à execução nula dos Passivos Financeiros. Recorde-se que, em 2008, este agregado teve uma execução de € 91 250 000,00;
14. O Plano de Investimentos (Capítulo 40) teve uma realização financeira de € 436,9 milhões (mais € 46,3 milhões – 11,9% – do que em 2008), correspondentes a 81,8% do previsto (88,9%, em 2008). Quase dois terços (63,4%) foram transferidos para outras entidades, sendo executados, directamente pelos Departamentos Governamentais, os restantes 36,6%. Desconhece-se a execução da componente Outros Fundos, prevista, também, como Investimento Público;
15. As fontes de financiamento do Plano tiveram como suporte fundos nacionais (OE—€ 281,7 milhões – 64%), fundos comunitários (OUE—€ 105,2 milhões – 49%) e o recurso ao endividamento (€ 50 milhões – 11%). A parcela das transferências correntes (OE), utilizada no financiamento do Plano, tem sido decrescente, devido à sua progressiva utilização no pagamento de despesas de funcionamento da administração (45%, em 2009, quando, em 2008, era de 78%);
16. As despesas da responsabilidade directa dos departamentos governamentais, contabilizadas em determinadas rubricas de classificação económica, designadamente Pessoal e Aquisição de Bens e Serviços Correntes, quando abordadas numa perspectiva de investimento (corpóreo e incorpóreo) e de desenvolvimento, não permitem conhecer a sua efectiva integração; 17. A contabilização das despesas do Plano nem sempre obedece aos códigos de classificação orgânica, funcional e económica, nos termos da legislação vigente, respeitando a estrutura Orçamental aprovada, com correcta afectação e evidente separação entre despesas de funcionamento e de investimento;
18. O Relatório de Execução do Plano de Investimentos não reflecte os mecanismos de controlo e avaliação, implementados pela administração regional, sobre a aplicação do volume financeiro transferido para as diversas entidades públicas e privadas, para a concretização dos objectivos de desenvolvimento regional;
19. Nas rubricas residuais da Despesa Corrente, foram contabilizados € 7,5 milhões (5% do executado directamente pelos departamentos governamentais), continuando a atingir montantes não justificáveis. Face a 2008, registaram um aumento de € 1,2 milhões (19%)
2. O valor global do Orçamento Inicial (€ 1.417,9 milhões), considerando as Operações extra orçamentais (€ 288,3 milhões), e a respectiva estrutura, manteve-se, apesar de alterações em algumas variáveis da Despesa;
3. A dotação provisional, de € 12,9 milhões, foi utilizada, em exclusivo e na quase totalidade (99,9%), por rubricas correntes, maioritariamente com o Pessoal;
4. O Orçamento (€ 1.130 milhões) teve uma execução financeira na ordem de 91% (€ 1.030 milhões), tanto na Receita, como na Despesa;
5. Verificou-se o incumprimento do equilíbrio orçamental, definido no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAA. De facto, as despesas efectivas (€ 1.018 milhões) superam as receitas efectivas (€ 980 milhões) em € 38 milhões;
6. A Receita, € 1.029,9 milhões (menos 2,4%, € 25,6 milhões, do que em 2008), integra as componentes: Fiscal (43,2%); Transferências (45,4%); Passivos Financeiros (4,8%); e Outras (6,6%). Aquele decréscimo justifica-se pela redução de, praticamente, 30% no IVA (menos € 64,6 milhões), ainda que atenuado por uma receita extraordinária (€ 51,4 milhões);
7. As Transferências apresentam, pela primeira vez, o maior peso na estrutura global, em detrimento dos impostos. O OE transferiu € 362,4 milhões (mais € 13,2 milhões do que em 2008) e a União Europeia € 105,2 milhões (mais € 32,5 milhões do que em 2008). A componente do OE integrou € 5 milhões referentes à correcção da aplicação da anterior LFRA. As TOE e o IVA, em conjunto, ascendem a € 514,7 milhões, contribuindo com 50% para o total da Receita;
8. As receitas próprias (€ 511,7 milhões), menos 4,7%, € 25 milhões, do que em 2008, são constituídas, maioritariamente, pela componente fiscal (86,9%). Aquelas receitas integram, ainda, € 54,3 milhões de receitas extraordinárias, sendo € 35,4 milhões resultantes da devolução de verbas dos ENVC e € 16,0 milhões da contrapartida pela atribuição da concessão e aquisição do edifício e terreno do Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo;
9. As receitas próprias representam 49,7% da Receita Total (50,8% em 2008) e suportam 86,4% (93,6% em 2008) dos encargos de funcionamento da Administração Regional (€ 592,6 milhões);
10. A Despesa, € 1.029,5 milhões (menos 2,4%, € 25,5 milhões, do que em 2008), reparte-se por Funcionamento € 592,6 milhões (57,6%) e Plano de Investimentos [Capítulo 40] € 436,9 milhões (42,4%). Não se verificou qualquer amortização de Dívida;
11. A Despesa Primária (€ 579,5 milhões), mais 3,8%, € 21 milhões, do que em 2008, corresponde a 56,3% da Despesa Total (52,9% em 2008) e mantém uma tendência crescente (1,8%, em 2007; 5%, em 2008; e 3,8%, em 2009);
12. Cerca de metade (€ 515,9 milhões) da Despesa foi transferida para outras entidades, públicas ou privadas, seguindo-se 30,4% para despesas com pessoal. As transferências destinaram-se, principalmente, a entidades integradas na Administração Pública, nomeadamente o SPER (€ 297,7 milhões – 57,7%) e os SFA (€ 81,9 milhões – 15,9%);
13. Os principais capítulos da despesa mantiveram, em 2009, a tendência de crescimento revelada nos anos anteriores. Verifica-se, contudo, uma quebra de 2,4% na Despesa Total, relativamente a 2008, devido à execução nula dos Passivos Financeiros. Recorde-se que, em 2008, este agregado teve uma execução de € 91 250 000,00;
14. O Plano de Investimentos (Capítulo 40) teve uma realização financeira de € 436,9 milhões (mais € 46,3 milhões – 11,9% – do que em 2008), correspondentes a 81,8% do previsto (88,9%, em 2008). Quase dois terços (63,4%) foram transferidos para outras entidades, sendo executados, directamente pelos Departamentos Governamentais, os restantes 36,6%. Desconhece-se a execução da componente Outros Fundos, prevista, também, como Investimento Público;
15. As fontes de financiamento do Plano tiveram como suporte fundos nacionais (OE—€ 281,7 milhões – 64%), fundos comunitários (OUE—€ 105,2 milhões – 49%) e o recurso ao endividamento (€ 50 milhões – 11%). A parcela das transferências correntes (OE), utilizada no financiamento do Plano, tem sido decrescente, devido à sua progressiva utilização no pagamento de despesas de funcionamento da administração (45%, em 2009, quando, em 2008, era de 78%);
16. As despesas da responsabilidade directa dos departamentos governamentais, contabilizadas em determinadas rubricas de classificação económica, designadamente Pessoal e Aquisição de Bens e Serviços Correntes, quando abordadas numa perspectiva de investimento (corpóreo e incorpóreo) e de desenvolvimento, não permitem conhecer a sua efectiva integração; 17. A contabilização das despesas do Plano nem sempre obedece aos códigos de classificação orgânica, funcional e económica, nos termos da legislação vigente, respeitando a estrutura Orçamental aprovada, com correcta afectação e evidente separação entre despesas de funcionamento e de investimento;
18. O Relatório de Execução do Plano de Investimentos não reflecte os mecanismos de controlo e avaliação, implementados pela administração regional, sobre a aplicação do volume financeiro transferido para as diversas entidades públicas e privadas, para a concretização dos objectivos de desenvolvimento regional;
19. Nas rubricas residuais da Despesa Corrente, foram contabilizados € 7,5 milhões (5% do executado directamente pelos departamentos governamentais), continuando a atingir montantes não justificáveis. Face a 2008, registaram um aumento de € 1,2 milhões (19%)
20. O PRA e o respectivo Relatório Anual de Execução e Avaliação Material e Financeira, bem como o ORAA e a CRAA, cumprindo, na generalidade, os normativos legais aplicáveis, continuam omissos relativamente às seguintes informações:
O PRA não apresenta as entidades envolvidas na concretização do Investimento Público, identificadas por Outros Fundos; a componente comunitária da despesa prevista, por Intervenções e Programas Comunitários; e as fontes de financiamento comunitário do investimento previsto, por programa, projecto e acção, com identificação dos Fundos Comunitários envolvidos; e a desagregação espacial do Investimento Público especificada por Plano e Outros Fundos;
O ORAA não identifica os investimentos previstos, por programas e projectos, que implicam encargos plurianuais;
O Relatório Anual de Execução do PRA não apresenta a totalidade do Investimento Público; a componente comunitária da despesa realizada, por Intervenções e Programas Comunitários; as fontes de financiamento comunitário dos investimentos realizados, por programa, projecto e acção, com identificação das Fundos Comunitários envolvidos; a dotação orçamental dos Investimentos do Plano, por desagregação espacial; e o grau de execução material das acções;
A CRAA não identifica as entidades públicas e os fundos e organismos autónomos a quem são entregues as verbas do Plano [Capítulo 40]; os compromissos financeiros assumidos e não concretizados, por programa, projecto e acção; e os encargos assumidos e não pagos, em dívida, por programa, projecto e acção.
21. A Região não dispõe, ainda, de uma completa avaliação e inventariação do Património, que permita elaborar o Balanço Patrimonial;
22. As participações financeiras da Região, no final de 2009, ascendiam a €376 milhões (mais 7% do que em 2008), em 60 entidades, sendo 24 detidas a 100%. O sector dos Transportes predomina, com 12 empresas a 100% do capital social;
23. A deliberação, em Assembleia-geral de 26 de Abril de 2010, da redução do capital da SATA Air Açores, levando a que o capital da empresa passe, novamente, para o valor de 2008, anula a operação de aumento de capital, ocorrida em Novembro de 2009, com base na qual o Tribunal considerou cumprida a recomendação. No Parecer sobre a CRAA de 2010, verificar-se-á a efectiva execução daquela deliberação e, consequentemente, o eventual incumprimento da recomendação;
24. Com a excepção dos grupos EDA e SATA, as empresas do SPER apresentaram Resultados Líquidos negativos ou próximos de zero, piorando os seus desempenhos em relação ao ano anterior;
25. Os Hospitais EPE, (HH, HSEAH e HDESPD), depois do saneamento financeiro levado a cabo pela Região, em 2007, entraram em situação de falência técnica, apresentando Capitais Próprios negativos muito significativos, em consequência de desempenhos deficitários, com Resultados Líquidos consolidados negativos de €83,312 milhões (em 2007), €51,062 milhões (em 2008) e €62,756 milhões (em 2009);
26. Os empréstimos dos três Hospitais EPE passaram de €7,5 milhões, em 2008, (segundo ano de existência), para €64,3 milhões, em 2009, crescendo mais de oito vezes, em apenas um ano;
22. As participações financeiras da Região, no final de 2009, ascendiam a €376 milhões (mais 7% do que em 2008), em 60 entidades, sendo 24 detidas a 100%. O sector dos Transportes predomina, com 12 empresas a 100% do capital social;
23. A deliberação, em Assembleia-geral de 26 de Abril de 2010, da redução do capital da SATA Air Açores, levando a que o capital da empresa passe, novamente, para o valor de 2008, anula a operação de aumento de capital, ocorrida em Novembro de 2009, com base na qual o Tribunal considerou cumprida a recomendação. No Parecer sobre a CRAA de 2010, verificar-se-á a efectiva execução daquela deliberação e, consequentemente, o eventual incumprimento da recomendação;
24. Com a excepção dos grupos EDA e SATA, as empresas do SPER apresentaram Resultados Líquidos negativos ou próximos de zero, piorando os seus desempenhos em relação ao ano anterior;
25. Os Hospitais EPE, (HH, HSEAH e HDESPD), depois do saneamento financeiro levado a cabo pela Região, em 2007, entraram em situação de falência técnica, apresentando Capitais Próprios negativos muito significativos, em consequência de desempenhos deficitários, com Resultados Líquidos consolidados negativos de €83,312 milhões (em 2007), €51,062 milhões (em 2008) e €62,756 milhões (em 2009);
26. Os empréstimos dos três Hospitais EPE passaram de €7,5 milhões, em 2008, (segundo ano de existência), para €64,3 milhões, em 2009, crescendo mais de oito vezes, em apenas um ano;
27. O Governo Regional não deu, ainda, cumprimento ao determinado na Constituição da República e na Lei-Quadro das Privatizações, encontrando-se por aplicar, nos termos definidos naqueles diplomas, o montante de € 126 511,50, proveniente de parte das receitas da privatização da FTM, SA.. Em sede de contraditório informou que está em curso uma operação de aumento de capital de algumas entidades do SPER, onde se inclui aquele montante;
28. O endividamento do SPER situava-se nos € 821,4 milhões (mais € 136 milhões - 20% - do que em 2008), repartido, essencialmente, pelos sectores da Energia – produção e distribuição (€ 303 milhões), da Saúde (€ 257 milhões) e da Habitação e Obras Públicas (€ 147 milhões). As garantias concedidas pelo Governo Regional, sob a forma de aval, somavam € 396,9 milhões;
29. O SPER recebeu da Administração Regional € 301 milhões (mais € 15,2 milhões do que em 2008), com origem no ORAA (€ 297,5 milhões) e nos orçamentos privativos dos SFA (€ 3,4 milhões). O Plano de Investimentos foi responsável por € 88,5 milhões e o orçamento de Funcionamento por € 209,1 milhões. A CRAA apresenta insuficiências, nomeadamente, na compatibilização dos diferentes documentos;
30. O ORAA recebeu € 1,4 milhões do SPER, provenientes de dividendos da EDA, relativos a 2008;
31. Os apoios pagos pela Administração Regional totalizaram € 263,1 milhões (mais € 28,9 milhões – 12% –, do que em 2008), sendo € 210 milhões (80%) da responsabilidade dos Departamentos Governamentais e € 53,1 milhões (20%) dos SFA;
32. Os apoios atribuídos sem enquadramento legal rondaram os € 36 milhões (13,7%). Comparativamente a 2008, aqueles apoios aumentaram, em termos absolutos, € 2,9 milhões (8,7%), apesar da percentagem no total ter passado de 14,2% para 13,7%;
33. Persistem situações em que o enquadramento legal é atribuído, erradamente, à Portaria do pagamento, ao EPARAA, a diplomas que aprovam os Programas do Governo, às Orgânicas dos Serviços e aos Orçamentos da RAA, entre outros. Esta prática mantém-se, apesar das sucessivas recomendações do Tribunal de Contas, para que a atribuição de apoios seja fundamentada em legislação própria;
34. A falta de enquadramento legal é mais expressiva na SRCTE (71%) e na SRAF (43%), sendo a primeira responsável por 46% do total dos apoios sem um quadro legal;
35. A atribuição de apoios fora da esfera do legalmente estabelecido, além de discricionária, é potencialmente violadora dos princípios constitucionais da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade, podendo, ainda, constituir fundamento para responsabilizar, financeiramente, os responsáveis pelas autorizações das despesas;
36. Os apoios às empresas públicas e participadas crescem de forma acentuada, destacando-se, cada vez mais, das restantes entidades que têm beneficiado de auxílios financeiros. O facto resulta, essencialmente, do investimento do Governo, através das referidas empresas, em áreas como as obras públicas em estradas, habitações e edifícios públicos (SPRHI, S.A.), transportes aéreos (Sata Air Açores, S.A.), transportes marítimos de passageiros (Atlânticoline, S.A.), desenvolvimento estratégico (Ilhas de Valor, S.A.), entre outras;
37. A Conta não dispõe de informação que permita uma análise consolidada ao âmbito, forma, objectivos e enquadramento legal da aplicação dos apoios financeiros, nem tão-pouco do seu resultado;
38. A Dívida Bancária (€ 324,6 milhões) e os compromissos assumidos (€ 444,3 milhões) pela RAA, apurados pelo Tribunal, totalizavam € 768,9 milhões (22,7% do PIB). Daqueles compromissos, € 102 milhões (13,3%) já se tinham vencido, no final de 2009, vencendo-se os restantes € 666,9 milhões (86,7%) em exercícios futuros. A conta não expressa a totalidade dos compromissos, nem os créditos a favor da Região;
39. O Serviço Regional de Estatística (SREA) indicou como dívida, € 589,8 milhões, tendo considerado a dívida directa da Região e a dívida de duas empresas pertencentes ao SPER, nomeadamente, o IROA, S.A. e a Saudaçor, S.A.;
40. Consequentemente, verificou-se um aumento do endividamento líquido de € 6,1 milhões, resultando no incumprimento dos nºs 1 e 2 do artigo 151.º do OE;
41. O limite estabelecido no n.º 3 do artigo 30.º da LFRA foi respeitado, uma vez que o serviço da dívida (€ 11,5 milhões) não excedeu os 25% das receitas Correntes do ano anterior, deduzidas das Transferências e comparticipações do Estado para a Região;
42. Os compromissos assumidos (€ 444,3 milhões, mais 20,6 milhões – 4,9% –, do que em 2008) têm como principal credor o SPER, com € 419,1 milhões (94,3%). A Saudaçor e a SPRHI, em conjunto, são credoras de € 327,9 milhões (78% do crédito total do SPER);
43. Foram assumidos encargos sem cabimento orçamental pela Administração Directa (SREF), no valor de € 252 471,67;
44. A responsabilidade por avales somava € 396,9 milhões (menos € 436,8 mil do que em 2008). Em 2009 foram concedidos quatro avales, no total de € 19,5 milhões, respeitando-se o limite de € 40 milhões estabelecido no ORAA. Continua a não existir uma regra que defina o limite máximo acumulado de avales a conceder, apesar das várias recomendações já formuladas pelo Tribunal;
45. Os fluxos financeiros da União Europeia, para co-financiamento de projectos de investimento da responsabilidade directa da Administração Regional (rubrica 10.09.01) ascenderam a € 105,2 milhões, sendo, na sua maioria (€ 101,9 milhões), provenientes de comparticipações FEDER ao abrigo do Proconvergência. Aquele montante considera, como receita de 2009, o valor de € 14,9 milhões, relativo ao ano económico de 2010;
46. Os registos no Volume II da CRAA não demonstram, de forma apropriada, os fluxos financeiros de natureza comunitária, comprometendo, assim, a informação por ausência de critérios uniformes;
47. O Tribunal apurou que a comparticipação comunitária, transferida para a Região para projectos co-financiados, ascendeu a € 283,4 milhões (mais € 76 milhões do que em 2008) e a nacional (OE e OSS) a € 6,1 milhões (menos € 4,4 milhões do que em 2008). À semelhança do verificado nos anos anteriores, a CRAA não identifica, ainda que seja a título indicativo, a totalidade daqueles fluxos financeiros, quer para beneficiários públicos, quer para beneficiários privados;
48. A classificação de despesas em determinados agrupamentos económicos nem sempre obedece ao estabelecido no código de Classificação Económica das Receitas e das Despesas Públicas (Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro);
49. A Conta consolidada, apresentada na CRAA de forma sintética, não permite identificar os diferentes agregados, por Classificação Económica. O exame elaborado pelo Tribunal permite concluir por uma diferença global, para mais, na ordem dos € 94,2 milhões, na Receita, e € 105,6 milhões, na Despesa. Verificam-se, não obstante, coincidências nos agrupamentos: Receitas Fiscais, Outras Receitas, Despesas com Pessoal e nas Operações extra-orçamentais;
50. As Operações extra-orçamentais, dotadas com € 288,2 milhões, tiveram uma execução na ordem dos 85,8%, na Receita (€ 247,3 milhões), e 85,1% na Despesa (€ 245,4 milhões). Continuam a existir saldos (€ 935.634,14) transitados ao longo de vários anos, sendo os mais antigos de 2002". (fonte: parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta da RA dos Açores de 2009)
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