"Sumário executivo
Enquadramento
A consideração de medidas destinadas a promover a competitividade fiscal da RAM deve ter presente as limitações impostas à Região, tanto no plano interno (atendendo, sobretudo, à Lei das Finanças das Regiões Autónomas e ao Estatuto Político-Administrativo da RAM) como no plano externo (em particular, as orientações emanadas pela OCDE e pela UE relativamente à concorência fiscal). No plano interno, a competência legislativa em matéria fiscal atribuída à RAM no quadro estabelecido pala Lei das Finanças das Regiões Autónomas confere à Região um grau de flexibilidade que importa ter em conta. Neste contexto, cumpre destacar as competências tributárias de natureza normativa e administrativa conferidas aos órgãos regionais, as quais têm em conta os seguintes vectores:
criação e regulação de impostos vigentes apenas na RAM, definindo a respectiva incidência, a taxa, a liquidação, a cobrança, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes;
adaptação dos impostos de âmbito nacional às especificidades regionais em matéria de incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes, dentro dos limites fixados na lei;
diminuição das taxas nacionais dos impostos sobre o rendimento (IRS e IRC) e do IVA, até ao limite de 30%.
Dito de um outro modo: o enquadramento estabelecido no plano interno (nomeadamente no que diz respeito às competências legislativas em matéria tributária) permite a consideração de algumas medidas destinadas a assegurar a competitividade fiscal da RAM, devendo as mesmas, no entanto, obedecer às limitações impostas pela Lei das Finanças das Regiões Autónomas. Em contraponto, no plano externo, a consideração de tais medidas encontra-se fortemente condicionada em face da posição que tem vindo a ser assumida pela UE no que toca à adopção de medidas de concorrência fiscal potencialmente prejudiciais, devendo a este respeito ser tidas em conta as conclusões contidas no Código de Conduta no domínio da fiscalidade das empresas. As medidas fiscais visadas pelo Código de Conduta são todas aquelas que tenham (ou sejam susceptíveis de ter) uma influência importante na localização das actividades económicas no seio da UE. Tendo por base este princípio, devem considerar-se como potencialmente prejudiciais as medidas fiscais que prevejam um nível de tributação efectivo significativamente inferior ao normalmente aplicado no Estado-Membro em causa. A este respeito, interessa salientar que um tal nível de tributação não resulta unicamente da taxa nominal de imposto mas de quaisquer regras que incidam sobre a determinação da matéria colectável, em particular a amplitude da sua aplicação (generalizada ou selectiva).Assim, de acordo com o Código de Conduta, a determinação do carácter prejudicial de uma determinada medida fiscal deverá ter em conta, entre outros factores, se as vantagens são concedidas exclusivamente a não residentes ou para transacções realizadas com não residentes ou, ainda, se as mesmas vantagens são concedidas mesmo que não exista qualquer actividade económica real nem qualquer presença económica substancial no Estado-Membro que proporciona essas vantagens fiscais. Ainda no plano comunitário, e no que se refere em concreto às medidas fiscais de âmbito regional, a consideração do regime dos auxílios de Estado assume um papel central e incontornável no contexto da avaliação da competitividade fiscal da RAM. A importância deste tema é reforçada pelo facto de, contrariamente ao que verifica com o Código de Conduta (o qual se assume como um compromisso político entre os Estados-Membros da UE), o regime dos auxílios de Estado apresenta, um regime jurídico próprio previsto nos artigos 87.ºa 89.ºdo Tratado que institui a Comunidade Europeia.
De acordo com o regime aí previsto, estamos perante um auxílio de Estado sempre que haja uma vantagem específica concedida pelos poderes públicos a empresas ou sectores de produção, sendo esse auxílio incompatível com o mercado comum se distorcer a concorrência ou afectar negativamente as trocas comerciais entre os Estados-Membros. No que se refere em concreto aos auxílios de Estado que visem a concessão de vantagens a regiões geográficas, poderão ser compatíveis com o Tratado os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, bem como os destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum.
Pese embora o carácter ultraperiférico da RAM e a importância que o mesmo representa nas competências decisórias da UE, nomeadamente através de um dever jurídico de discriminação positiva para com a Região, a clara convergência do PIB per capita da RAM face à média da EU obriga a que quaisquer medidas a considerar com vista ao reforço da sua competitividade fiscal devam ser avaliadas num contexto diferente daquele que, há mais de duas décadas, justificou a criação do Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM). A definição de um modelo de desenvolvimento económico para a RAM diferente do actual, cuja competitividade fiscal é essencialmente proporcionada pelo regime do CINM, constitui-se como fundamental, atendendo à previsível alteração da posição da UE sobre esta matéria e que poderá determinar a não prorrogação do regime fiscal do CINM para além de 2020. Em paralelo com o quadro imposto a nível comunitário, não poderão deixar de ser tidas em conta as orientações da OCDE sobre este tema, em particular no que se refere ao combate levado a cabo às práticas de concorrência fiscal prejudicial. Nesta perspectiva, as práticas destinadas a promover a competitividade fiscal com base na atracção de actividades económicas desprovidas de substância ou em regimes ringfenced, como era comum verificar-se na última década do século XX, têm vindo a ser progressivamente abandonadas. Nos dias que correm, o paradigma da competitividade fiscal é baseado na promoção da credibilidade e transparência dos sistemas fiscais, a par de uma supervisão capaz de conciliar a flexibilidade e a segurança pretendidas pelos investidores estrangeiros.
A consideração de medidas destinadas a promover a competitividade fiscal da RAM deve ter presente as limitações impostas à Região, tanto no plano interno (atendendo, sobretudo, à Lei das Finanças das Regiões Autónomas e ao Estatuto Político-Administrativo da RAM) como no plano externo (em particular, as orientações emanadas pela OCDE e pela UE relativamente à concorência fiscal). No plano interno, a competência legislativa em matéria fiscal atribuída à RAM no quadro estabelecido pala Lei das Finanças das Regiões Autónomas confere à Região um grau de flexibilidade que importa ter em conta. Neste contexto, cumpre destacar as competências tributárias de natureza normativa e administrativa conferidas aos órgãos regionais, as quais têm em conta os seguintes vectores:
criação e regulação de impostos vigentes apenas na RAM, definindo a respectiva incidência, a taxa, a liquidação, a cobrança, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes;
adaptação dos impostos de âmbito nacional às especificidades regionais em matéria de incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes, dentro dos limites fixados na lei;
diminuição das taxas nacionais dos impostos sobre o rendimento (IRS e IRC) e do IVA, até ao limite de 30%.
Dito de um outro modo: o enquadramento estabelecido no plano interno (nomeadamente no que diz respeito às competências legislativas em matéria tributária) permite a consideração de algumas medidas destinadas a assegurar a competitividade fiscal da RAM, devendo as mesmas, no entanto, obedecer às limitações impostas pela Lei das Finanças das Regiões Autónomas. Em contraponto, no plano externo, a consideração de tais medidas encontra-se fortemente condicionada em face da posição que tem vindo a ser assumida pela UE no que toca à adopção de medidas de concorrência fiscal potencialmente prejudiciais, devendo a este respeito ser tidas em conta as conclusões contidas no Código de Conduta no domínio da fiscalidade das empresas. As medidas fiscais visadas pelo Código de Conduta são todas aquelas que tenham (ou sejam susceptíveis de ter) uma influência importante na localização das actividades económicas no seio da UE. Tendo por base este princípio, devem considerar-se como potencialmente prejudiciais as medidas fiscais que prevejam um nível de tributação efectivo significativamente inferior ao normalmente aplicado no Estado-Membro em causa. A este respeito, interessa salientar que um tal nível de tributação não resulta unicamente da taxa nominal de imposto mas de quaisquer regras que incidam sobre a determinação da matéria colectável, em particular a amplitude da sua aplicação (generalizada ou selectiva).Assim, de acordo com o Código de Conduta, a determinação do carácter prejudicial de uma determinada medida fiscal deverá ter em conta, entre outros factores, se as vantagens são concedidas exclusivamente a não residentes ou para transacções realizadas com não residentes ou, ainda, se as mesmas vantagens são concedidas mesmo que não exista qualquer actividade económica real nem qualquer presença económica substancial no Estado-Membro que proporciona essas vantagens fiscais. Ainda no plano comunitário, e no que se refere em concreto às medidas fiscais de âmbito regional, a consideração do regime dos auxílios de Estado assume um papel central e incontornável no contexto da avaliação da competitividade fiscal da RAM. A importância deste tema é reforçada pelo facto de, contrariamente ao que verifica com o Código de Conduta (o qual se assume como um compromisso político entre os Estados-Membros da UE), o regime dos auxílios de Estado apresenta, um regime jurídico próprio previsto nos artigos 87.ºa 89.ºdo Tratado que institui a Comunidade Europeia.
De acordo com o regime aí previsto, estamos perante um auxílio de Estado sempre que haja uma vantagem específica concedida pelos poderes públicos a empresas ou sectores de produção, sendo esse auxílio incompatível com o mercado comum se distorcer a concorrência ou afectar negativamente as trocas comerciais entre os Estados-Membros. No que se refere em concreto aos auxílios de Estado que visem a concessão de vantagens a regiões geográficas, poderão ser compatíveis com o Tratado os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, bem como os destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum.
Pese embora o carácter ultraperiférico da RAM e a importância que o mesmo representa nas competências decisórias da UE, nomeadamente através de um dever jurídico de discriminação positiva para com a Região, a clara convergência do PIB per capita da RAM face à média da EU obriga a que quaisquer medidas a considerar com vista ao reforço da sua competitividade fiscal devam ser avaliadas num contexto diferente daquele que, há mais de duas décadas, justificou a criação do Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM). A definição de um modelo de desenvolvimento económico para a RAM diferente do actual, cuja competitividade fiscal é essencialmente proporcionada pelo regime do CINM, constitui-se como fundamental, atendendo à previsível alteração da posição da UE sobre esta matéria e que poderá determinar a não prorrogação do regime fiscal do CINM para além de 2020. Em paralelo com o quadro imposto a nível comunitário, não poderão deixar de ser tidas em conta as orientações da OCDE sobre este tema, em particular no que se refere ao combate levado a cabo às práticas de concorrência fiscal prejudicial. Nesta perspectiva, as práticas destinadas a promover a competitividade fiscal com base na atracção de actividades económicas desprovidas de substância ou em regimes ringfenced, como era comum verificar-se na última década do século XX, têm vindo a ser progressivamente abandonadas. Nos dias que correm, o paradigma da competitividade fiscal é baseado na promoção da credibilidade e transparência dos sistemas fiscais, a par de uma supervisão capaz de conciliar a flexibilidade e a segurança pretendidas pelos investidores estrangeiros.
Competitividade Fiscal da RAM –Aspectos a considerar
Atendendo ao enquadramento anterior, na consideração de quaisquer medidas destinadas a assegurar a competitividade fiscal da RAM deverá ser tido em conta que, mais importante do que as taxas nominais de imposto, as taxas efectivas são determinantes com vista à concretização daquele objectivo. Esta conclusão é, de resto, corroborada pela análise comparativa dos sistemas fiscais dos diferentes países e regiões objecto da nossa análise. Países como Malta, em que a taxa nominal de imposto (35%) é uma das mais elevadas da UE, sem que a mesma tenha sofrido qualquer redução nos últimos anos, têm sabido assegurar a sua competitividade fiscal, graças à criação de regras de tributação dos rendimentos provenientes de partes de capital favoráveis e que potenciam a atracção de sociedades holding naquele território. De todo o modo, a redução do actual diferencial entre a taxa geral nominal de IRC em vigor na RAM (20%) e aquela que se verifica em países como a Irlanda ou Chipre deverá ser um factor a considerar com vista ao reforço da competitividade fiscal da Região. Dito de um outro modo: a redução da taxa nominal de imposto sobre as sociedades na RAM assume-se como uma base sobre a qual deverão assentar outras medidas capazes de potenciar a sua competitividade fiscal.Em qualquer caso, não poderá deixar de se assinalar o facto de que, ao contrário dos países que compõem a análise comparativa, a RAM enfrenta uma desvantagem competitiva incontornável: a RAM não é um Estado soberano e, como tal, algumas das medidas a tomar terão sempre de obedecer aos condicionalismos e limitações impostos nos planos interno e externo. Tomando em linha de conta o que anteriormente foi referido, e atendendo aos exemplos seguidos noutros países de reduzida dimensão geográfica, a competitividade fiscal da RAM poderá tomar em consideração as seguintes medidas orientadas, não apenas para a atracção de entidades não residentes mas também empresas residentes.
Promoção de actividades económicas de natureza desmaterializada
Em face da sua localização geográfica, do reduzido mercado interno e da escassez de mão-de-obra, o estabelecimento de novas actividades económicas na RAM apenas se revela atractivo para os sectores em que os custos de transporte, instalação e funcionamento não sejam agravados pelo fenómeno da insularidade e que, por essa razão, não tenham uma influência determinante para a formulação do respectivo preço. Deste modo, atendendo aos exemplos que têm sido seguidos em alguns dos países que foram objecto da análise comparativa, a competitividade fiscal da RAM poderá passar pela criação de incentivos fiscais destinados a promover a atracção de actividades económicas de natureza desmaterializada. Neste contexto, poderia ser equacionada a introdução de um regime fiscal mais favorável no que se refere à atributação dos royalties obtidos pelas sociedades residentes na RAM, mediante, por exemplo, uma dedução à matéria colectável de uma percentagem dos royalties obtidos ou do estabelecimento de uma taxa especifica relativamente aos lucros obtidos nesta actividade (criação de uma patent ou royalties box)".
Promoção de actividades económicas de natureza desmaterializada
Em face da sua localização geográfica, do reduzido mercado interno e da escassez de mão-de-obra, o estabelecimento de novas actividades económicas na RAM apenas se revela atractivo para os sectores em que os custos de transporte, instalação e funcionamento não sejam agravados pelo fenómeno da insularidade e que, por essa razão, não tenham uma influência determinante para a formulação do respectivo preço. Deste modo, atendendo aos exemplos que têm sido seguidos em alguns dos países que foram objecto da análise comparativa, a competitividade fiscal da RAM poderá passar pela criação de incentivos fiscais destinados a promover a atracção de actividades económicas de natureza desmaterializada. Neste contexto, poderia ser equacionada a introdução de um regime fiscal mais favorável no que se refere à atributação dos royalties obtidos pelas sociedades residentes na RAM, mediante, por exemplo, uma dedução à matéria colectável de uma percentagem dos royalties obtidos ou do estabelecimento de uma taxa especifica relativamente aos lucros obtidos nesta actividade (criação de uma patent ou royalties box)".
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